涉罪未成年人异地社会观护体系的
构建与完善
摘 要：我国随着城市化进程的不断加快，劳动力从农村流向城市，从落后地区流向发达地区，是经济社会发展的必然现象和客观规律。异地涉罪未成年人由于缺乏监护、帮教条件，导致其取保候审难、不起诉难、判缓刑难，从而导致异地未成年人羁押率居高不下，非监禁刑适用率低等一系列问题。本文通过分析涉罪未成年人的异地社会观护实践与现状，总结当前异地社会观护发展的必要性以及遇到的瓶颈问题，提出建立、完善异地社会观护的相应措施。
关键词 涉罪未成年人 社会观护 异地社会观护
我国目前正处于转型时期，社会结构和社会运行机制正在由传统模式向现代化模式转变，原有的价值观念和社会规范不再适应转型社会的需求，而新的价值观念和社会规范尚未完全确立，导致“失范状态”的产生，犯罪量也因此加大。同时由于户籍制度和教育机制、社会保障制度的改革尚不到位，人口的高流动性使社会控制能力相应减弱，无论城、乡，都暗藏着丰富的犯罪机会，在这样的社会背景下，我国未成年人犯罪问题也呈现出严重化、复杂化的态势，未成年人异地犯罪案件也在逐年增多。
异地未成年人是当前社会中，较特殊的弱势群体。相对于大多数本地未成年人而言，他们缺少家庭关爱，面临着较大的生活压力，在教育、社会保障等方面被社会忽视，在这种境遇下，他们中有相当部分人有严重的不良行为，更有甚者走上了违法犯罪的道路。异地社会观护作为社会观护制度的一种特殊使用形式，既体现了制度实行的普遍性困境，也凸显了现阶段社会环境下进行异地社会观护的特殊性问题。
一、涉罪未成年人异地社会观护探索与司法现状
（一）涉罪未成年人异地社会观护的探索
从全国各地的司法实践来看，涉罪未成年人异地社会观护探索已经在全国形成了各具特色的模式和做法。
1.上海市长宁区的实践探索
上海市长宁区人民检察院于1994年开始实践探索非户籍地闲散涉罪未成年人的帮教考察工作，在长宁区检察院的推动下长宁区福利院成立了未成年人帮教考察基地，落实对非户籍地闲散涉罪未成年人的社会观护。针对原籍有观护条件的流动未成年人，2009年长宁区检察院又推出了“就地观护、跨区协作、异地委托”三层立体社会观护模式。针对无监护人、无固定住所、无经济来源，原籍也没有观护条件的“三无”流浪涉罪未成年人，2012年华阳社区成立未成年人观护基地，有效解决“三无”涉罪未成年人的社会观护问题。
2.江苏省无锡市的实践探索
江苏省无锡市检察机关通过动员社会力量建立管护教育基地，在符合条件的社区、企业和社会福利机构等单位中择优确定管护教育基地，对异地涉罪未成年人进行观护教育，为涉罪未成年人异地取保候审、判处非监禁刑、落实矫正帮教创造条件。公安机关、检察机关、司法局作为取保候审、附条件不起诉、缓刑社区矫正的执行、监督考察主体，但一家之力所发挥的作用毕竟有限，整合社会资源实现社会化帮教方式的多样化，才能对取保候审、附条件不起诉、社区矫正起到有益帮助。因此，建立社会化观护体系，对取保候审、社区矫正、附条件不起诉制度的深入发展，将会起到推进作用。
（二）涉罪未成年人异地社会观护司法现状
据统计，全国14周岁及以下儿童流动规模已达1834万人，全国进城务工农民工随迁子女已达1400万人。上海市徐汇区检察院也曾对2011年至2013年受理审查起诉的未成年人犯罪案件做过统计。据统计2011年至2013年，徐汇区检察院受理未成年人犯罪嫌疑人共221人，其中外地户籍未成年人181人，非户籍地未成年人占每年受理未成年人总数的83%左右。
虽然我国未成年人异地犯罪越来越严重，但是，司法实践中未成年人适用异地不捕、不起诉、判处非监禁刑的案件比例较低。一方面，异地涉罪未成年人在其生活的城市基本无固定住所及职业，一些涉罪未成年人在取保候审期间、附条件不起诉考验期内脱逃，更有甚者在这期间重新犯罪，导致取保候审、附条件不起诉考验期执行难。上述情况，导致比较有利于未成年人的司法制度无法顺利实施，而在司法实践过程中执法者为了保证诉讼程序的顺利进行，不得已采取了逮捕或起诉的决定。另一方面执行工作没有统一的规范。《刑事诉讼法》对管制、缓刑、假释及暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正。涉罪未成年人异地社区矫正集监督管理、教育矫正、困难帮扶为一体，司法机关需要的做的工作比较多，那么异地涉罪未成年人判处管制、缓刑后由哪个社区组织进行矫正工作、矫正工作如何开展都成为司法实践的难题。
异地涉罪未成年人的比重持续上升，从2001年的30.7%逐年提高到2011年的81.7%，以户籍地为依托的传统社会管理模式，显然不能有效落实社会观护，更不能减少羁押和监禁刑造成的交叉感染和标签效应的负面影响，从而导致矫治难度增大，与此同时带来异地涉罪未成年人司法保护不平等，严重影响着未检工作的法律效果和社会效果。
二、建立涉罪未成年人异地社会观护体系的必要性与可行性
（一）建立涉罪未成年人异地社会观护体系的必要性
涉罪未成年人异地社会观护体系，是对在非户籍地社区的未成年人采取的非监禁措施，将其置于自由社会、司法机关专门组织、社会力量共同组成的整体，对未成年人开展监督、观察、矫正、保护、管束。
1.建立涉罪未成年人异地社会观护体系，是我国法律面前人人平等原则的体现与应用
法律面前人人平等，是刑法的基本原则。但在司法实践中受户籍制度的制约，这些异地涉罪的未成年人，因缺乏有效监护条件以及社会帮教措施，较大一部分原本可以通过官方途径司法处置的异地涉罪未成年人被批捕、起诉，甚至被法院判实体性刑，这不仅与司法平等保护原则极为不符，也不利于涉罪未成年人的教育、改造。司法机关应将公平、平等的原则贯穿于办案程序中的每一个环节，以看得见的方式实现保护未成年人权益的司法平等。异地涉罪未成年人的特殊司法处置和平等保护、限制使用羁押措施是我国少年司法政策应有之义。2017年7月6日最高人民检察院未成年人检察工作办公室下发的《关于未成年人刑事案件认罪认罚从宽制度试点的意见》中规定未成年人认罪认罚案件应当从宽处理，办案中对于可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，符合附条件不起诉规定的依法作出决定，经查无继续羁押必要的及时建议释放或者变更强制措施，但在实践中即使异地未成年人认罪认罚，多数也不能免受不必要的羁押，这使得相关规定成了户籍地未成年人的“特权”。
2.建立涉罪未成年人异地社会观护体系，有利于保障刑事诉讼的顺利进行
我国的未成年人刑事司法政策均要求对涉罪未成年人优先使用非监禁强制措施，我国刑事诉讼法中规定的取保候审和监视居住均属于非监禁性的强制措施。但在司法实践中对异地涉罪未成年人采取取保候审和监视居住的强制措施的非常少，反而使用拘留、逮捕的强制措施的非常多。这一司法现状的出现固然有对未成年人特殊司法保护理念认识不够深入的因素影响，但更主要的是因为异地涉罪未成年人采取非监禁措施后往往会发生脱逃、重犯，而导致后续诉讼程序无法顺利进行。而涉罪未成年人异地社会观护体系的建立可以通过对被取保候审、监视居住的异地涉罪未成年人提供全方位的观护方案，制定有针对性的帮教措施，使得涉罪未成年人在非羁押期间得到充分的关注和教育，弥补现有非羁押措施执行方式的不足，实现对未成年人的特殊保护，更保证刑事诉讼程序顺利进行。
3.建立涉罪未成年人异地社会观护体系，避免因羁押造成的交叉感染，保护未成年人身心健康
未成年人往往好奇心强烈，却不懂明辨是非；情感丰富，却容易冲动；乐于交友，却易受不良影响，故而未成年人的犯罪多系初犯、偶犯、冲动型犯罪。由于未成年人人生观、世界观尚未形成有较大的可塑空间，而涉罪未成年人在羁押时可能被灌输消极、错误的思想，受到不良影响的浸染。社会观护体系凸显教育、保护的功能，一方面确保未成年人免受羁押，另一方面避免身心不健全、不成熟的未成年人受到不良影响。从社会关观护内容来看，观护将未成年人的身心健康作为首要出发点，包括教育、训诫、知识学习、心理辅导、行为矫正、管制约束等主要内容，涉及未成年人的心理与行为的重建与塑造，重拾自尊心和自信心。通过社会观护使他们从曾经的失范行为中脱离出来，重新树立良好的价值观念和行为模式。
4.建立涉罪未成年人异地社会观护体系，有利于对轻微犯罪的未成年人非刑罚化处理，避免标签效应
随着社会的发展与进步，学者们认识到刑罚并不能预防和控制犯罪，相反教育却能够预防和控制犯罪。涉罪未成年人异地社会观护体系的建立，为非刑罚化处理创造了条件，尤其对初犯、偶犯和轻微犯罪的未成年人，给了他们一个判处刑罚前接受教育考察并改正的机会，避免刑罚带来的标签效应，更好地帮助未成年人回归正途。
无论从司法层面看还是从社会层面看，建立涉罪未成年人异地社会观护体系，都具有重要的意义。
（二）建立涉罪未成年人异地社会观护体系的基本依据
1.理论依据
社会观护体系理论依据来源于国家监护理论，国家监护最早起源于罗马法，“用来指称国家对其人民承担的责任”，“首先表现为国家在自然父亲缺位的时候顶替其角色，其次表现为为了国家的利益以国家亲权干预或阻却自然亲权”。国家侵权目前已经成为国际少年司法的理论基础之一。“未成年人司法制度的创制是国家亲权的必然逻辑”。社会观护体系正是建立在国家监护理论基础之上，未成年人的自然监护人无法完全对未成年人进行有效监护和教导的情况下，国家以监护人的身份对未成年人进行教育、引导、管理和保护，使其重归社会。一个未成年人犯罪，有其自身原因也有社会的原因，国家自然要对未成年人的犯罪行为承担一定的责任。因此，社会观护体系的精髓在于其以保护优于刑罚的立场来对待涉罪的未成年人，这正是国家监护理论的基础。
2.政策依据
《未成年人保护法》第54条规定“对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主惩罚为辅的原则”。虽然我国未成年人刑事政策没有使用观护这一词语，但在字里行间体现出对观护这一概念的认可与支持。涉罪未成年人社会观护体系在处置思想上与上述方针政策完全相符，涉罪未成年人异地社会观护是社会观护体系的特殊体现形式，虽然涉罪未成年人的异地观护实践有很多困难，但仍应贯彻“教育、感化、挽救”和“教育为主，惩罚为辅”的原则，刑罚作为最后手段。
3.法律依据
（1）国际公约。如今观护已经成为国际少年司法的趋势和潮流。国际上对涉罪未成年人开展社会观护，已经达成共识，并在权威性和指导性的国际公约中作出了相关规定，我国是这些公约的缔约国或者签署，这为我国建立涉罪未成年人社会关护体系提供了法律支持。《联合国少年司法最低限度标准规则》第11条是关于观护的相关规定。第11.1规定：“应当酌情考虑在处理少年犯时尽可能不提交下面规则14.1中提到的主管当局正式审判”，第14.1规定：“少年罪犯的案件未（按规则11）转送观护机构时则应由主管当局（法院、仲裁、委员会、理事会等）按照公平合理审判的原则对其加以处理”。11条的说明规定：“观护办法，包括免除刑事司法诉讼程序并且经常转交社区支助部门，是许多法律制度中正规和非正规的通常做法。这种办法能够防止少年司法中进一步采取的诉讼程序的消极作用（例如被定罪和判刑带来的烙印）。许多时候不干预可能是最佳的对策。因而，在一开始就采取观护办法而不转替代性的（社会）部门可能是适当的对策。当罪行性质不严重家，庭、学校或进行非正规社会约束的其他机关已经以或可能会以适当的建设性的方式作出反应时，情况尤其是如此”。国际公约就观护做出较为详细的规定，而国际公约本就是我国的法律渊源，社会观护制度在我国生根发芽理应如此。
（2）我国法律及相关规定。2012年修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》，备受瞩目的亮点之一无疑是特别程序中针对未成年人刑事案件所作的特别诉讼程序的规定。未成年人刑事案件诉讼程序对办案原则、诉讼环节等特别程序作出规定，其中明确规定对未成年犯罪嫌疑人及被告人实行强制辩护、进行社会调查、严格适用逮捕措施和分案处理，附条件不起诉制度等适合未成年人案件的特别制度。这些特别程序涵盖的内容，全国各地各地检察机关在近年来的未成年人刑事司法实践中都进行了不同程度的探索与实践，积累了行之有效的经验与做法，其中就包括与严格适用逮捕措施、附条件不起诉以及社区矫正等规定的执行有着密切的联系的涉罪未成年人社会观护。如2018年最高人民检察院与共青团会签了《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》中指出“各级共青团扶持青少年司法类社会工作服务机构，建设专业青少年司法社工队伍，协助开展附条件不起诉考察帮教、社会调查、合适成年人到场、心理疏导、法庭教育、社会观护、被害人救助等工作”。再如2014年，2015年最高人民检察院相继下发了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》和《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》均提出了检察机关要以政府购买服务等方式，将社会调查、合适成年人参与诉讼、观护帮教、心理疏导等工作，交由社会专业力量承担，逐步建立司法借助社会专业力量的长效机制。虽然我国关于涉罪未成年人的社会观护法律规定比较笼统，且分散在刑诉法、未成年人保护法等多部法律中，但这些也为我国开展社会观护工作提供充分的法律依据。
三、我国涉罪未成年人异地社会观护体系存在的问题与完善
（一）涉罪未成年人异地社会观护体系存在的问题
当前涉罪未成年人异地社会观护工作蓬勃发展，在建立健全和规范化过程中，凸显出一些严重制约和影响观护制度发展的瓶颈问题。
1.观护工作缺乏统一性
尽管，各地对涉罪未成年人异地社会观护制度进行了各种探索，但目前各地关于观护工作的职能定位、观护的具体流程和观护内容各不相同，缺乏统一的规范，发达与不发达地区的社会观护发展差距更是较大。同时，由于缺乏科学、统一的评估机制，观护人员不能客观的对观护对象进行评定，在一定程度上削弱了观护结果对司法机关处理决定的参考作用。例如，有些观护制度要求观护对象不得离开基地，有些则要求观护对象不得离开所居住的县，很显然前一种做法要严于后一种做法。再如，有些地方的观护制度工作侧重点在于管理，而有些地方则注重观护对象的社会调查结果、观护帮教的综合表现，后一种做法更适应形势的发展，更客观一些。
2.缺乏专业性和稳定性
社会观护是一项专业性要求较高的工作，不但需要关护人员具有社会责任感、熟悉未成年人身心特点，还需要掌握心理学、教育学、社会学等学科知识。司法实践中，许多未检工作人员取得了相关心理咨询师的资格，但在办案之余完成专业性较强的心理疏导工作，也存在一定的难度。又如，各地对涉罪未成年人的社会调查报告的调查方式、调查内容不同，调查员的业务素质不一，社会调查调报告的制作质量参差不齐。我国没有专门的社会观护机制，观护人员更流动性较强，没有稳定的观护队伍。
3.观护工作方式单一，导致适用对象范围具有局限性
目前，我国的社会观护工作主要适用于符合非羁押强制措施的涉罪未成年人，但是大多数异地涉罪未成年人由于缺乏有效的帮教、监护措施，而社会观护方式又比较单一，异地涉罪未成年人无法成为社会观护的适用对象。
4.是缺少专门的关护组织机构，社会力量参与不足
我国的社会观护制度，结合我国国情将参与社会观护组织分为决定机关和执行机关，决定机关设置在司法部门，而至今未建立统一的执行机构，实践中都是检察机关根据工作需求联系相关部门开展观护。由于没有专门的观护组织机构，协调社会各方力量参与社会观护动力不足，目前我国参与社会观护的机构大部分由爱心企业和社会组织承担，总体参与数量偏低，地区间发展不平衡。
（二）涉罪未成年人异地社会观护体系的构建与完善
社会观护制度是福利制度、教育制度和惩罚制度相结合的产物。未成年人社会观护制度并非把观护对象作为罪犯对待，而是把他们看作因为环境的不良影响而犯错，需要特殊扶助、辅导或监督的孩子，通过观护制度帮助他们在观护期间继续保持原有的社会人际关系，并在观护人员的扶助、辅导或监督纠正不良行为，保护其平稳的度过青春期，并逐步建立较为完善的人格。
1.加强社会观护体系规范化建设
社会观护制度在我的兴起，促使各地检察机关进行各种实践探索，各地的探索各具特色，没有较为统一的做法。因此，我们要规范化建设社会观护工作的方式、内容以及配套的社会调查、隐私保护、国家监护等机制。由于没有统一的规范，又受家庭监护状况和社会帮教条件限制，实践中难以实现平等的对涉罪未成年人进行异地观护。现有的法律框架内仍有若干问题需要解决，需要不断规范建设以推动社会观护制度制度的有效运行。
2.多措并举，建立多元化的异地涉罪社会观护体系
上述已经论证过异地涉罪未成年人犯罪日趋严重的趋势。不批捕、附条件不起诉、缓刑执行的监督都是检察机关的职能，而这些工作又与社会观护息息相关。检察机关应多措并举，建立健全多元化的社会观护体系，同时为检察职能的行使保驾护航。最高人民检察院出台的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》、《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》、《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》等若干文件，为我们构建多元化的异地涉罪未成年人社会观护体系提供法律与政策依据。社会观护制度基于国家监护权产生，必然体现其国家性。同时，社会观护的发展又依赖社会各界力量的支持，也表现出明显的社会性。因此我们可以通过各方社会力量的参与、结合合适保证人制度，采取建立观护基地、异地协作、引入合适保证人参与等方式解决异地涉罪未成年人取保候审难、附条件不起诉难、判缓刑难的问题，为涉罪未成年人提供异地帮教考察、心理疏导、行为矫正、就业学习的机会，给与他们正面影响，使其顺利回归社会。
3.整合资源建立社会观护的异地协作机制
根据检察一体化的要求，对异地的涉罪未成年人可以两地检察机关共同对其开展监管工作，不仅可以有效减少因非户籍地缺少监护条件发生逮捕、起诉、判实体刑的情况，切实实现异地涉罪未成年人的平等保护，同时充分整合司法资源，凝聚合力，让涉罪未成年人在熟悉的生活环境中接受教育矫治，更好地提升的观护效果。例如深圳“大爱福田”帮教项目，就是借助社会优势资源，构建了一种社会化、立体化、常态化的帮教体系。但司法实践中更多的地区未成立专门的未成年人刑事工作部门，案多人少的压力导致在办理未成年人犯罪案件时思考少、行动少，异地未成年人犯罪社会观护落实的更少。我们应逐步推进异地社会观护协作机制，例如能在案发地有观护条件的尽量在案发地观护；对于原籍有观护条件的，可以采取共同签订异地社会观护协议、网上协作等方式，共同对涉罪未成年人进行观护，共同对其进行教育、监督；对于案发地、原籍都没有观护条件的，可以就近与有观护条件的地区协作，尽量为涉罪未成年人提供观护条件，保障其余本地户籍未成年热享有同等的权利。
4.加强社会观护机构管理及观护人员的队伍建设
当前的社会观护工作缺乏统一的管理和指导，无相应的职业保障，更没有相应鼓励支持、培训、监督机制。而异地未成年人犯罪案件的持续发生，既要求社会观护机要构具有专业性，又要求观护机构具有长期性、稳定性、只有这样才能满足司法机关的办案需要，为异地涉罪未成年人提供权益保障。因此我们需要建立统一的领导机构，负责建立和完善社会观护工作规范、管理、指导，协调、解决工作中遇到的困难和问题。同时建立监督观护人员能力素质以及工作开展情况的监督机制，并对此建设相应考评奖惩机制。还要组织展人员开展观护人员培训、学习，提升社会观护队伍的整体素质。
总之，涉罪未成年人异地社会观护的发展与完善必须立章建制、多管齐下、共同参与、优化环境，才能标本兼治。（作者：额尔古纳市人民检察院孟影）